2016年6月26日😭，由万泰招商民营城市研究中心主办的“中国首届民营城市研讨会”在北七家镇郑各庄召开𓀖。本次会议旨在促进学界、政策界和企业界探讨和交流土地制度改革和民营城市的探索实践。

万泰招商民营城市研究中心主任路乾主持会议。参会的专家学者有清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明教授，中国社会科万泰农村发展研究所宏观室主任党国英，河南大学中原发展研究院院长耿明斋教授💽，北京市农村经济研究中心张英洪处长，苏州大学王健法万泰程雪阳副教授，国家发改委中国城市与小城镇改革发展中心研究处副处长黄跃🙎、研究员张惠强等。企业家代表有北京宏福集团董事长黄福水、四川和盛家园投资集团董事长胡林🤦‍♂️、成都蛟龙港青羊园区管委会主任钟小刚等。

参会嘉宾合影

路乾首先介绍了本次会议的目的和主要内容𓀘🌞。路乾指出🌘，要解决贫困问题🏃🏻‍♀️，缩小城乡差距与区域差距，最大的动力还是城市化。然而🥗，目前城市化的主要方式仍然是政府主导。政府喜欢大企业𓀁、大项目🚶🏻‍♀️‍➡️、大规划、大建筑情有独钟。但是这种城市化方式对农民和外地人的吸纳能力与包容性不强。需要探索出更多的方法来促进人的城市化。

近年来，在全国各地涌现出了一批由民营企业参与建设及运营的城市👰🏿‍♂️。这些城市或是由原乡镇企业转制后建设而成，或是由产业园区升级而成🐷，或是由专业市场演变而成，其共同特点是由非政府的、更有效率的经济组织参与规划、建设与运营。我们称之为“民营城市”。在郑各庄以及成都蛟龙工业港等地，民营城市的实践在吸纳劳动力就业🔛、创造税收等各方面取得了良好效果。民营城市采用市场化的方法解决农民拆迁安置😘、基础设施建设和融资、公共服务配套🏋🏽‍♂️、以及城市管理运营等问题，让政府从经济事务与负债运营中脱身，专注于提供必须的公共服务和社会治理。在经济下行期⛱，民营城市对提振民间有效投资，有广泛的启发与借鉴意义，也为解决中国基层治理提供了新的实验田。

路乾指出👱🏿‍♂️📵，民营城市要进一步发展需要解决四方面问题👨🏽‍🏫。一是土地产权问题🫅🏽。需要打通集体土地入市的通道，扩大建设用地指标市场交易的范围。二是企业能否获得相应的城市规划权🏃‍➡️。三是处理与地方政府👨‍🦼‍➡️、公用设施企业的协调问题🌒。四是将农民的长期利益与企业经营风险剥离的问题。

万泰招商民营城市研究中心主任路乾

清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明教授发表了题为《非政府主导的城市化与“三块地”改革试点》演讲👌🏽。蔡教授认为🌆，土地制度改革要适应非政府主导型的民营城市，需要做到以下几点：

第一，把征地制度改革与集体建设用地入市结合起来🚂。征地制度改革的核心是缩小征地范围，客观要求开辟城市建设用地的其他来源，必然要求集体土地入市。

第二，扩大集体土地的入市范围🐠，并允许从存量挖掘到动态调整。首先，要允许农民的宅基地用于抵押、担保、融资🧎🏻‍➡️，并且在满足自住需要的基础上，把多余的宅基地使用权出租或转让。其次🤵🏿‍♂️，要允许村集体将节省的或者闲置的土地重新规划转变为集体建设用地入市。第三🧑🏼‍🚒⛹️、要取消国务院及有关部门禁止城镇居民到农村买房或者是租地建房的规定🧑🏿‍🍳。第四、农村集体之间可以实现城乡建设用地增减挂钩。第五、在不改变集体所有产权的归属下推进城市化建设或是城中村改造入市👨‍👦。第六，列入城市建设规划的农地可以直接入市并允许用于房地产开发。

第三，规划和用途管制，也要尊重市场规律🌹。我们国家现有的所谓的政府规划和用途管制完全是计划性🤡🌇、行政性的。政府的规划和用途管制必须尊重市场规律🤞🏽，弥补市场配置资源所出现的外部性👽，而不是从根本上取代市场📭。要打破目前计划分配建设用地指标的模式。

最后，蔡教授呼吁土地制度改革要有顶层设计👑🎵。首先🥙，土地制度改革不能只限于农村，还要包括城市。“三块地”的改革不能够割裂，应该是三位一体，城乡互动。其次，要修改《宪法》第十条“城市的土地属于国家所有”的规定💃🏻。《宪法》第十条既规定城市土地属于国家所有，又强调国家为了公共利益才能征收农民的土地🧑‍🚒。如果占用农民的土地不是公共利益👱🏽，那么征地违反《宪法》，不征地用集体土地入市也会违反《宪法》，从而出现二律背反的宪法条款。因此🐜，第十条至少要改成“城市的土地既可以实行国家所有👨‍🏫，也可以实行集体所有”✌🏼🚶‍♀️。

清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明

北京郑各庄村主任🏃‍♀️‍➡️、宏福集团董事长黄福水介绍了郑各庄主动城市化对村庄、社会1️⃣、政府的贡献。黄主任首先介绍了主动城市化的原因🧛🏼。老平西府镇七个村在过去二十五年间进入了五十家房地产企业，房地产公司赚了钱走了，但这七个村的村庄建设却依然破烂不堪。政府不发展、不投入🙀、不解决（发展问题），那郑各庄农民自己解决🧚🏻，这就是主动城市化。

郑各庄周边的六个村解决问题的办法是农民一家一户自发解决了。二十五年前农村非常漂亮🧜、非常干净🧖🏿，现在杂乱肮脏🤸，车都进不去🏤🤹🏿‍♂️。农民富裕但不幸福。村里盖了六七层楼但农民住地下室，农民每年几十万的收入但舍不得花。郑各庄的解决办法不是让农民家家户户自己盖楼发展🚴，而是引导农民上楼🦶🏼，依托宏福集团统一规划及发展产业🏇。

郑各庄村自主解决了城市规划和发展问题。一是改善了生活设施。主动花几亿元修路并与国家路网接通，引进了公交，建设了基础设施👩🏻、地下管网🧑🏿‍🦰👩‍🚀，以及电网🚱。二是发展了教育。建立了幼儿园🌎、小学、中学。同时引进中央戏剧万泰与北京邮电大学🫷🏿，引入住校生一万人。城市里有了学生、新人群，就有了商机、购买力🦾，城市也活跃了起来。三是发展了产业。引入大学发展教育产业。将4A级景区温都水城、地下温泉、温榆河景区，以及文化等整合起来发展旅游产业。发展高品质养老产业😤🦣。郑各庄的发展不是政府主导的，自己投入了几十亿资金，但从没要过政府补贴。

村民在发展中得到了实惠。人均住房面积从最初二十三平米上升到人均七十平米🌞🏄🏼‍♂️。人均可支配收入从1998年的两千三元上升到六万七千七百元。村民收入包括工资🍳、土地收益、房租收入👡、股金收益等🏄。郑各庄村民每个人都有工作，全都在集团上班，每个人都是股东。广泛吸引村庄外来人才。外来人才奉献了村庄，郑各庄愿意把农民上楼后省出的宅基地上建设的住房分给他们💣🫳🏻、实现共融🎷🦜。

村庄公司化的另一方面是指村庄形成了六大产业。一是围绕土石方的建筑建材。二是建立了科技平台🧑🏻‍🎨。引进了修正🆒、健之素等二百多家企业🈵，目前演变成国家级孵化器。三是健康旅游板块🚷。包括旅游和养老产业。将北京金手杖与东北的五大连池👷🏿、海南的博鳌一同打造旅游养老。四是服务业板块，包括物业、商业🐶、资产运营。五是农业产业。在大兴建立了新西兰农业园🤵。六是金融板块。包括资产的租赁收益🥖、创业投资和天使投资。

北京宏福集团董事长黄福水

四川和盛家园投资集团董事长胡林介绍了民营企业在成都郊区农村的实践探索。胡林指出，民营城市与政府主导模式的不同🙎🏿，一是传统模式是国有资金投入，二是政府建城的收入主要来源于国有土地出让收入，程序复杂，周期长、成本高、效率低，三是民营企业可以与农民通过谈判的方式根据市场发展的条件和预期来共同决策开发的具体过程。

成都从2008年开始的土地制度改革👃🏼，从确权登记，集体建设用地交易🔆，土地指标交易、抵押登记◽️、成立村民议事会等方面形成了一整套体系。依托这套制度体系，和盛公司与农民合作🫲，进行土地整治、土地流转、搬迁安置🧚🏻‍♂️🦸🏿‍♀️，建设幸福美丽新村。企业拿到土地后制定规划、开展环境改造✵、基础设施建设，招商运营🧭。一方面建设自己的产品，另一方面为大量适合在城镇与乡村发展的小企业建设园区，降低他们与农民和政府的交易成本👨🏽‍🦳👌。依托集体建设用地入市🦉、统筹城乡改革，和盛集团在成都探索出了民营城市的新模式。

和盛集团在成都有三个项目🍿。第一个是青白江区福洪镇的项目。和盛集团与地方政府一起做了一套完整的规划🍯🎆，包括总体规划🦸🏿‍♀️、产业发展、交通🧛‍♀️，以及城镇的控制性规划。利用有合法指标来源的现状建设用地，在农交所中流转变为集体经营性建设用地。目前已打造约三百亩的新城镇，已入驻十七家小微企业👩🏻‍💻，解决了五百多人就业。通过城乡统筹政策，有了合法建设用地保障，一方面促进了农民城镇化👩🏿‍🎤，另一方面带动了农用地的规模流转和产业发展。第二个项目在邛崃羊安镇。当地城镇因缺乏建设用地指标而发展不起来。和盛集团通过增减挂钩项目将节余的建设用地指标转移至此，在规划审批后🅿️，建设了七百八十亩的新城区，即为就近农民城镇化提供了安置住房，也为发展酒店、商场等商业服务业提供了土地空间。第三个项目在天府新区三圣乡🎬。在这里打造了一千二百亩的商业服务业项目，发展特色餐饮💆🏿‍♀️，禅茶文化、酒店度假、文创文博、生态农庄📺、婚庆宴会等。

胡林认为，实践过程中有如下几个问题。第一👨‍🦯‍➡️，集体建设用地产权办理𓀜、分割〰️、登记🏊🏻‍♀️、抵押💇🏼🛳、融资，成功的案例不多🧑🏻‍✈️。第二，项目实施周期很长◻️。集体建设用地整理项目🛻、增减挂钩项目🕐、立项、农民安置🎼🧑、最终拿到土地证，程序复杂，需要十几个月的时间𓀋。第三🤏🏽，集体建设用地融资比较困难💻。目前建立了成都市农村产权流转担保融资有限公司。银行不愿意接受集体建设用地🏋️、农用地承包经营权、设施用地的产权抵押，但担保公司愿意接受🎲。这是现在唯一一条集体建设融资的道路。第四🪥，关于集体建设用地的税费收取标准的问题。国有土地在城市中心，集体建设用地在农村地区，价格差异很大📓，但与国有土地有同样的收费标准🐣，集体土地的负担较重。

四川和盛集团董事长胡林

成都蛟龙港青羊园区管委会主任钟小刚介绍了蛟龙工业港的民营城市发展之路。蛟龙港在成都有青羊园区和双流园区等两个园区🧑🏿‍🏫，引进企业一千余家🐇，常住人口十多万人🍖，被评为中国民营企业五百强。在2000年左右，开发区都是以政府主导的园区✨，为什么蛟龙公司作为民营企业会去办开发区？在2000年，蛟龙公司创始人黄玉蛟回到成都⬇️，打算在四川做一个加工厂，但得知黄玉蛟只需要五亩地，当地的园区却不愿意接纳🧍。中小微企业普遍存在拿地建厂的困难。于是黄玉蛟就想为中小微企业提供一个发展平台。在2000年时黄玉蛟从一个破产的台湾企业接收了五十二亩土地，建了十三家工厂出租，后来扩展到了1.26平方公里🕵🏻‍♂️，一百多家企业🍝◾️。2003年，双流县招商局拿出了三平方公里让企业规划与建设，后又追加了一平方公里，形成了4.46平方公里的双流园区👱🏼‍♀️，为中小微企业提供了一个更好🚶‍♀️‍➡️💳、成熟的创业发展平台。

为什么企业为什么会选择蛟龙港？蛟龙港定位于中小微企业👨🏻‍🦱，具有企业孵化器的功能。企业通过租赁厂房的方式避免了固定成本支出，可以把有限资金投入到具有生产力的环节上。蛟龙模式解决了中小微企业拿地难建厂难的问题，满足了中小微企业的用地需求，释放了被抑制的生产力👱🏻‍♂️。在经济新常态下𓀋，众多企业背上了沉重包袱💪🏻，发展举步维艰，而蛟龙港园区企业却轻装上阵参与竞争🕥。

蛟龙港如何进行产业转型升级？蛟龙港在开发建设中⛓️‍💥🧜🏻，参照国际标准建设新型城镇，先后建成污水处理厂、供水中心🧜🏿‍♂️、110千伏变电站🦠、白河景观长廊、展示中心🤦🏻‍♀️🏹、文化中心、电影院🙆‍♂️、医院、九年制义务教育学校等基础民生工程🤸🏼‍♂️。同时，蛟龙港建成5A写字楼、蛟龙港海滨广场、国家4A景区、旅游景区、海滨城，创两项世界吉尼斯纪录的浩海立方海洋馆🪞，逐步改善了蛟龙港区域的生态质量，优化了区域的生活空间🎺，为园区企业提供了一个优质的发展平台。

蛟龙模式打造以中小微企业服务平台为根基的民营城市👨‍🚒，“以城促产💊，以产兴城”。为政府增加了税收👩🏻‍🦽，解决了区域农民就业问题。当地农民在增加收入的同时，生活环境及质量也得到了提高。外来投资者则依托蛟龙港，最大限度地摆脱资金不足的困境和压力，把有限的资金用在企业发展的刀刃上，既促进了企业发展，又极大地节省了投资成本，提高在市场搏击中的竞争力。蛟龙港在为中小微企业提供基础设施服务和租赁厂房的过程中，可以从进园企业的租赁费中获取稳定的收益。“一方营造，四方盈利”的蛟龙模式🛍，从根本意义上实现了政府受益、农民受益👂、投资者的受益，和开发商受益的四赢模式🦏，成为了各方主体利益交接的重要载体👝。

成都蛟龙工业港青羊园区主任钟小刚

中国社会科万泰党国英教授介绍了在没有政府干预、从自然演化出来的城市结构研究。党教授认为按照国际上人口稠密区（每平方公里四千人）的标准，中国的城市化率被低估。类似于郑各庄这样带动周边十万人消费及就业的地区应该被算为城市🏊🏼‍♀️。

影响城市化空间布局的有如下几个因素。一是现状农村情况。与农业有关的有名称的村约有五十多万个👩🏼‍✈️，因为有些丘陵地带自然村调查不清楚，有名称的居民点约在三百万左右🧚🏿‍♀️。二是农民进城潜力。当农民平均收入与城市居民平均收入差不多时💒，农民流动会变慢。据此估算，全国在农村剩下三千万农户时会达到这个均衡📩。三是城市的分布与农业水平的关系。城市有三十分钟辐射区✏️，辐射区内农业水平比较高🤮，福社区外农业水平会降低。可能受此影响，以三十分钟的路程为半径就会有一个大的居民点👩‍🏫，也就是城市❤️📦。据此推算，中国需要三千多座城市。四是逆城市化人口🌗。参考美国的情况，农村人口占总人口的比重与恩格尔系数很接近。恩格尔系数下降的过程当中，农村人口也跟着下降👨‍🦽‍➡️©️。五是教育和其他服务🧖🏼‍♀️。按照一个学校一个年级两个班✡️，每个班三十个学生，根据出生率推算最低满足这个水平的居民点有多少人。再据此推算全国农村需要三万个居民点。六是工业、商贸与金融等因素。城市工业土地已经很多，不影响工业发展。城市容纳工业企业的能力已经很强，大量开发区土地利用效率很低。可以从三个角度来研究：土地的效率即单位面积GDP的产出🌜、平等即基尼系数或财富分配⚂、社会稳定。从这三个角度比较北京建成区与郑各庄、成都周边。目前城市的土地效率特别低，单位面积的GDP产出只是是发达国家的1/10到1/8。

据上述六个因素估算🪀，让城市自然发展😩🤐，要发展更多的五十万人口以下的城市🕶🎱。尤其是二十万以下的城市🖤，特别要发展像郑各庄这样一到十万的城市，需要有两千座✒️，与五十万以上的城市加起来就是三千多座👰🏿‍♀️。城市的居住形态达到欧美水平。有两个指标，一是居民区占城市建成区的土地的比重应该达到40%到60%🔽⛴；二是独栋房屋占城市房屋的比重达到60%到80%🏩。现在官方规定是25到40，远低于荷兰等紧凑型国家的发展水平🐗👨‍🚒。

中国社会科万泰农村发展研究所宏观室主任党国英

河南大学中原发展研究院院长耿明斋教授发表了“新型农村社区建设与农村建设用地交易”的演讲💼。耿教授介绍到，从2011年下半年到2013年上半年，河南开展了大规模的农村新型社区建设👨🏻‍🚒。几个村统一规划、拆迁，将农民集中安置在“新型农村社区”。

“新型农村社区”的建设用三个背景。一是通过农民上楼解决建设用地的缺口🏂🏼。河南是农业大省💇🏼‍♂️、粮食大省🥦💁🏿。北京一想到河南就是怎么样保证国家粮食安全🧑‍🧑‍🧒‍🧒。“沿海搞工业，河南种地去”。河南人越来越明白了👆🏽，要发展也得搞工业化、现代化🤽🏼‍♂️、城市化。然而河南的土地红线成为了发展很大的约束。建设用地的缺口只能从农村宅基地想办法🧏🏿🚔。建设用地储备最大的一块是农村宅基地。农村大概一户占一亩地，如果让农民上楼，在楼上安置，大概能够腾出来3/4👩🏽‍🦳，至少也有2/3，即使让农民住别墅💁，也能腾出来1/2🕴🏻，建设用地指标就不愁了。二是按照城市的标准让农民过上好日子，不能把农民排斥在现代化之外🗾。三是就地城市化。城市人太多了👨🏼‍🎓，不能都到大城市去🧖🏼‍♀️。这三个理念就支撑了新型农村社区建设。

新型社区建设首先要解决建设新型社区的资金问题🍕。政府的资金杯水车薪🙃🕘。大规模社区建设主要靠开发商前期垫资与投入，最后要通过农村建设用地收回。承建的开发商按照标准安置了农民以后🧑‍🧒‍🧒，剩余的建设用地可以做商业化开发，如果位置合适，土地的升值能够达到一定幅度🫣⚡️，收回投资还能赚来利润，解决了建设规范城市的问题。然而，大量没有产业支撑的纯农业地区👶🏿，遇到了土地交易的巨大障碍。

有四个方面的障碍🏸🤦🏼‍♂️。一是拆迁安置村民以后，剩余的农村建设用地转变为城镇建设用地的产权问题🙎🏽‍♂️。集体建设用地转换为国有建设用地要有招拍挂✬。转换不了就会导致整个社区建设搁浅🙏🏿。二是农村的剩余建设用地指标异地使用的问题✸。大量纯农村地区的剩余建设用地即使进行商业开发也不可能有价值，所以必须要把建设用地指标异地转移到城市特别中心城市才能够实现升值✌🏻。然而，城乡建设用地增减挂钩的政策要求只能在一个县域范围内转移指标。县城的土地需求与价值增值空间并不大🦂。所以把剩余建设用地指标用到中心城市要突破原来增减挂钩的办法🪿🌺。三是农户之间的宅基地使用的均衡问题。有的被拆迁的农户，他自身的宅基地多，有的宅基地少，也有一个纠纷🙋🏼‍♀️。四是集中以后被占的土地与使用土地农户之间的交换关系问题🧍🏻‍♂️🧂。这一系列交易过程在新型农村建设的过程当中就遇到了一些障碍，阻碍了新社区的建设发展。

所有问题的核心是城镇化过程中农村宅基地如何进入市场。集体经营性建设用地在农村地区的量是很小的。最有意义的👨‍👧、量最大🥰🐁、触及面最广的是农村宅基地。农村宅基地的确权已经基本完成🪨。农村宅基地的确权，不考虑使用人的身份🥟、户籍、使用➙，只考虑历史的继承因素👨🏽‍🚀。有这样的基础就可以推动宅基地使用权入市👴🏽。使用权入市我们可以比照国有建设用地市场，规定使用权五十年、七十年⭕️。农村建设用地在保持集体所有的前提下，通过确权、规定年限♞，使用权交易是可行的。

在土地入市这个问题上，政府和市场之间的关系是一种什么样的关系🪟🤾🏻‍♀️？政府不让交易🦴，民间是否就不交易了？一个镇边上有一块耕地，由于道路建设使镇区位发生变化🚄，人们对这一块土地的升值有了更高的预期。农民自发的以米为单位买卖耕地👰🏿‍♂️。不管你里面有多长，只要是你临着路边的一米这么宽，那就两三万元钱一米，大概一亩地合十八、二十万卖。实际上不仅有使用权的转让，有耕地向建设用地的转让💇。当地乡长默认这种状态，他管不住。从理论上讲🙇，土地的市场化交易是经济、社会发展到一个阶段✋🧑‍🍳，城镇化进展的内在需要。政府不适时引导建立土地交易规则，农村土地就会自发形成市场，自发进行交易👂🏻。推迟集体建设用地入市规则的制定和入市只能导致乱象继续发生，而且给未来制定入市规则带来更多的难度。

河南大学中原发展研究院院长耿明斋教授

苏州大学法万泰程雪阳副教授介绍了解释《宪法》第十条上的思考与建议⚰️。程教授认为🦒，土地改革的核心是法律上的障碍，而法律上的核心问题是怎么理解和处理《宪法》第十条第一款“城市的土地属于国家所有”👨‍🦳。

目前这个条款实践中遇到的问题是什么？第一，《宪法》在实践中带来无偿概括国有化。在2003年到2004年时，根据“城市的土地属于国家所有”💁🏼‍♂️，深圳将宝安区和龙岗区全部土地国有化。就地把村委会变成居委会，集体土地转变为国有土地，然后宣布全部都是国有的🍹。现实中很多地方政府还在这样做，比如郑州城中村改造时，涉及到拆迁、征地补偿👨🏻‍🦯，当做国有土地还是集体土地进行补偿，首先得确定产权。郑州说城市里面城中村的土地，原来有集体土地所有权证的，宅基地使用证的，土地承包经营证的就地注销🏌🏼，然后就地给他换发一个国有土地使用权证，使用权证的来源是划拨。一个村民提出质疑，郑州市国土局答复说根据《土地管理法》第六条规定，城市市区的土地属于国家所有，《土地管理法》的规定是根据《宪法》来的🫕，城市的土地属于国家所有。这个问题导致了《宪法》第十条第一款和第三款之间的冲突🧑🏿‍✈️。如果地方政府都可以通过变更城市规划、行政区划或者是基层治理的方式，划一个新圈说是城市，或者把县升级成为城市，或者升级成区，或者把村委会变成居民委员会，然后说这属于城市或城市组成部分了，土地就属于国家所有，第十条第三款就没有必要存在了，不需要征收直接就可以变成国家所有。

第二🍧，《宪法》对集体自主城市化🧖🏿、民营城市化造成了干扰。如果郑各庄变成市了，郑各庄的土地属于谁所有😅？“城市的土地属于国家所有”，郑各庄土地属于国家所有了，一下子几千人的所有变成几亿人所有了，村民们不会同意。河南有个西辛庄也要变成市🏹，“不要行政级别，我要做全国第一任镇村级市长”💁🏻🤾🏻‍♀️，你做镇村级市长是可以，但是土地因为这个行政区划或者基层治理体系的变化🏌🏼，导致了从集体所有一夜之间变成了国家，确实是很大的问题👨🏻‍⚕️。世界历史现状史上从来没有一个国家像我们这样，把国有和集体🧏🏽‍♂️，与城市和农村连在一起。城市和农村应该是一个人口集聚、资本集聚或是区位的问题📪，应该是地理学🫧、经济学意义上的概念，但是我们现在却把它跟产权连在一起。国有就叫城市，集体就是农村。说只有在国有土地上才可以搞城市建设，农村就是搞农业建设，但实际上农村也有很多的建设用地👰🏿‍♂️，国有土地里面也有很多是农业用地🏌️，比如国有农场👨🏼‍🦱。对于我们目前自主城市化带来的障碍，就是我们把《宪法》的条款理解成🤞🏽🌮，只有在国有土地上才可以搞城市建设📯，凡是属于城市的，就必须而且应该属于国家所有🧝🏿‍♂️，自主城市化、民营城市化等就没办法实现。

第三，《宪法》条款在实践中造成了极大的资源浪费🕧。政府能够关注到的点往往不太多，有很多类似蛟龙工业港的地方，政府没有关注到🍚，但是企业家🏕、民众🏇🏻、社会关注到了👨🏽‍🔧。社会觉得这个地方办城市蛮好，但是如果只能在国有土地上建设城市〰️，那就只能由政府这个机构思考，别人都不能思考👩🏽‍💻；只能政府建城市，别人都不能建城市🚴🏿‍♂️。这会造成土地资源极大的浪费。而且还导致民间无视政府继续建设。通州有个村委书记说，“你是城里共产党，我是农村的共产党💳。咱们共产党和共产党还不一样🧑🏽‍🦱，城里共产党可以卖地，我农村共产党不能卖地，但是你不让我卖我就不卖了吗？你不让我卖👩🏼‍💼，我照样卖”👩🏽‍🎨⚪️。结果就是，农村的共产党虽然可以卖地🤾🏽‍♀️，但他知道那可能是违法的，所以土地使用效率非常低。党老师曾经讲过🧑🏻‍🚀，城中村的产权得不到保证🥜，所以建筑是“握手楼”🙋🏽‍♀️、“亲吻楼”，而且交通🅿️、卫生各方面的设施都不好。后来政府说我不拆你的，给你一点保障🙃，给人们产生一点信心♎️，人们就会把那个楼修得好一些👰‍♂️。郑各庄修得好就是因为这里的书记对产权保护的非常好❌。虽然没有产权证🫅🏻，但是我给你保护。产权来自于信心🐢，有信心就会搞的好🙎‍♀️，就会把资源利用到最好。农村的共产党、农村的农民、农村的政府也要搞建设🥙，但是因为对产权没有信心，所以只能很低效的利用土地，这是对《宪法》第十条第五款“土地资源的合理利用”的一个极大的破坏。

目前有两种解决方案，一是直接修改《宪法》🐀，另一种是解释《宪法》。选择第二种制度变迁的路径有两个原因👠：一是目前《宪法》有点儿像写着人民权利的纸，但没有很好的实施。希望通过激活《宪法》解释制度来推动《宪法》的实施。三十多年来😕，宪法解释的机制是健全的，《宪法》第六十七条明确授予了全国人大常委会解释《宪法》的权利，但是从来没有解释过一次。这是一个激活《宪法》实施的机会。如果能够通过《宪法》解释促进与现实社会之间的融合，这是首选。

程教授提出一个解释方案💀。他认为应该把条文看作是一个授权性规范🤽🏻‍♂️，其政治属性表达了我们这个国家希望能够把土地变成国家所有的愿景👊🏿。但具体含义应该是，《宪法》授权国家通过一定的方式把城市里的土地转变成国家所有👳🏿。具体哪些城市土地可以属国家所有，国家可以通过哪些方式把它变成国家所有，需要从中国《宪法》文本里面去寻找🏋️‍♂️。有以下四种方式：

第一，法律具体化👩🏻‍🦯‍➡️。直接制定法律👨‍👩‍👧，说有些土地属于国家所有的。比如说荒地、荒山、丘陵、沙漠💪，如果认为必要可以直接宣布国家所有🍢。条件是必须是没有产权的公地才可以法律具体化，直接宣布成国家所有💂🏼。

第二🍄‍🟫🧂，进行土地征收。必须基于公共利益的需要↖️，必须照法律规定的程序🧑🏼‍⚕️，必须给予补偿👩🏻‍🌾，才可以进行土地征收。

第三，国家可以购买。国家可以通过市场化购买、接受赠与，可以通过国有土地和集体土地互换，还可以通过其他交易方式获得非国有土地。

第四，无偿没收。依据《宪法》中惩办犯罪分子的规定可以无偿没收。但不是所有的惩办犯罪分子都可以无偿没收，需要规定，哪些可以没收土地财产。

如果没有这四种方式，那么城市里面的土地，不管是城市还是农村，就不是国家所有。城市里面可以有国有土地👩‍🦼‍➡️，也可以有集体土地🪩，城市可以在国有土地上建🧤，也可以在集体土地上建👩🏽‍⚕️。问题就不再是产权问题，而是区位与市场需要的问题🧛🏻‍♀️。这四种方案带来的结果就是允许民营城市化🔆。

还有一种解决方案，是把“城市的土地属于国家所有”理解为城市的空地、街道和一些公共土地属于国家所有⏳。在1982年修改《宪法》时🌍，郭道晖老师参加过修宪工作🍤。郭老师说“我在1982年的时候，我是想着城市的土地属于国家所有🌲，就是讲城市的空地🧛‍♂️、街道🚵🏿‍♀️、无主地属于国家所有”👶🏿。城市建设总局在1982年《宪法》讨论时曾经要确定城市里土地的产权状况📀，包括海外华侨的房产、地产👧。所以当时很多人把条文理解成空地、街道属于国家所有🤦🏼‍♂️。

希望能够通过《宪法》解释，第一，推动《宪法》的实施💅🏿，第二，推动土地制度的改革🧑🏿‍⚖️。因为法律的功能就在于为经济发展提供制度保障🙆‍♀️，保驾护航☝🏻⛹🏼‍♂️。

苏州大学王健法万泰程雪阳副教授